地方专项债与PPP项目融合难以推行

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继10月28日财政部明确表态专项债不宜作为PPP项目的资本金之后,今天,财政部官网再度公布针对政协委员提案的《答复意见》,对于PPP与专项债融合的建议进行了澄清。从答复的总体思路来看,财政部仍坚持专项债与PPP项目“泾渭分明”的原则。由此看来,很多声音所呼吁的专项债与PPP项目融合并没有太多空间。

有政协委员提出的PPP与专项债的四类融合方式中,对于将已建成的专项债项目转为PPP模式运营以及将项目拆分为两部分分别采用专项债和PPP模式实施两种方式,财政部认为,本质上PPP与专项债模式“泾渭分明”,可在确保合法合规、做好程序衔接、防控融资风险的基础上,由地方探索实施。这意味着在项目转换的过程中,如果需要从专项债项目转换为PPP模式,需要地方先期偿付专项债资金,才能转移相应的资产注入PPP项目。这显然不是地方所希望的。

政协委员提出的对于将专项债作为PPP项目资本金或债务性资金两种方式,财政部认为,存在一定风险隐患,需要进一步论证。其主要考虑为:一是 将专项债作为PPP项目资本金,将放大项目融资杠杆,加大财政支出压力和中长期财政风险。二是 将专项债作为PPP项目的债务性资金,实际上是将专项债资金用于项目运营补贴这一经常性支出,不符合预算法“地方政府债券资金不得用于经常性支出”的规定,也不符合PPP项目“不得通过政府性基金预算安排运营补贴支出”的要求,存在违规运作风险。同时,专项债作为PPP项目的债务性资金还将弱化社会资本融资责任,强化政府兜底预期,加剧社会资本重建设、轻运营倾向,影响PPP项目长期稳定合作。

从整体情况来看,从去年6月,中央发文首次允许将部分地方政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。但这些领域有着严格的限制,目前应用的规模不大。截至今年前三季度,各地已有近3000亿元专项债券用作铁路、轨道交通、农林水利、生态环保等领域符合条件的重大项目资本金。这里涉及到PPP项目的可能更少,实际上,政策的澄清对已有的专项债项目和PPP项目都影响有限。

但从财政部门一再澄清地方专项债和PPP融合的问题来看,很多地方的确有相关的需求,希望把专项债资金和PPP项目相结合,以提高社会资本投资PPP的兴趣。这其实也反映了两个问题,一是在财政政策扩大的情况下,专项债项目已经出现了“饱和”的迹象。特别是今年为应对疫情,专项债新增规模达到了3.75万亿元,比去年大幅度增加,使得很多地方面临专项债项目准备不充分、资金使用效率不高、做大项目需求套取资金等现象。一些专项债项目的资金使用效率不高,甚至有资金等项目的情况,在这种情况下,地方希望提高专项债的使用效率,从大的方面而言,有其出处。而另一方面,地方的一些PPP项目,又面临政府支出不足,项目收益有限,难以吸引社会资本介入的融资难题。这种地方投资的结构性矛盾是目前希望专项债和PPP项目融合产生的原因。财政部在答复中也承认,研究推进PPP与专项债融合,有助于发挥PPP的治理效益优势和专项债的融资成本优势,解决PPP“项目等资金”和专项债“资金等项目”的问题,对于提高项目投资运营效率、助力稳投资,具有积极意义。

但从财政部的答复来看,财政部更希望从防范金融风险,避免地方隐性债务增加的角度来看待相关的问题,避免地方政府性杠杆的增加。这表明从财政政策的角度来看,对于地方隐性债务问题,中央仍没有放松的迹象,仍然坚持“开前门、堵后门”的政策导向。财政部表示,将在不增加地方政府隐性债务风险的前提下,进一步研究论证专项债与PPP结合的必要性和可行性,指导、推动各地规范开展PPP和专项债项目管理工作。

从这些情况来看,财政部的态度对于未来地方专项债项目和PPP项目将带来很大的影响。一方面,中央所强调的项目收益将是未来两类项目立项需要考虑的重点。从这一点来看,地方需要改变重视融资,不重视债务偿还的旧思路,避免把属于地方政府一般债的公益类项目纳入专项债。否则,钱等项目的问题会越来越突出。而同样,对于PPP项目而言,项目的收益保障是社会资本考虑参与的前提,没有收益,就难以增加PPP项目的落地。因此,地方需要从投资的角度来考虑各类项目的设计。另一方面,从明年的政策走向来看,地方需要防止出现“财政悬崖”的问题。毕竟,地方融资规模的扩大,是以应对疫情为背景的。新的一年可能需要面对财政政策的适当回归,财政赤字的规模和地方融资的限额可能会适度收窄。地方存量投资项目的延续和新增项目的筛选都需要对此有所准备,避免出现财政缺口过大,难以弥补的危险。

其实,在新冠疫情出现时,安邦咨询(ANBOUND)就曾提出了地方债务化解和城投转型面临“窗口期”的问题。在今年二、三季度,财政刺激政策的加力,财政赤字的扩大,以及政府性融资的放宽,已经证实了这一判断。而现在,从财政部对待专项债和PPP项目“泾渭分明”的态度来看,这一窗口已经开始收紧。

最终分析结论(Final Analysis Conclusion):

财政部接连对人大和政协有关专项债和PPP项目融合进行答复,其态度已经相当明朗。这一态度,意味着未来地方融投资仍处于“开前门、堵后门”的政策框架之中,地方需要更加注重投资风险和债务风险。


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